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Navegando entre ciclos

Análisis histórico de por qué estamos viviendo hoy el gran déficit fiscal en Costa Rica

Por: Ing. Sergio Zamora Sauma, Master en Evaluación de Programas de Desarrollo

Quiero mi país, aquí he vivido casi toda mi vida, y añoro seguir vegetando en este punto del universo por varios años más. Amo el concepto abstracto que representa este pedazo de suelo. Llevo varios lustros experimentando la evolución de este paraje hermoso, bañado por dos mares, lleno de curvas, accidentes geográficos, biota, energías y gente. Gente que hace especial este pedazo de tierra.

Y mi Costa Rica ha pasado por mucho, ya casi llegando al cumpleaños doscientos. Digamos que en términos humanos nuestro país ya salió de la adolescencia, ya recién empieza su vida madura. Ya caminó un poco por la vida.  Y, ¿qué ha pasado últimamente en este país? Para responder esto, nos tenemos que situar en un escenario un poco más amplio que el último año, y aún más amplio que el último lustro. El escenario de tiempo lo dan los ciclos, necesitamos situarnos donde podamos ver cómo evoluciona el país. Necesitamos ejercitar un poco nuestras neuronas, porque no podemos analizar lo que pasa en un país, en una sociedad, con nuestra raquítica memoria de los últimos años. Se requiere un poco más.

A favor de viento

Vamos a situarnos, arbitrariamente, en los años 60 del siglo pasado, casualmente 60 años atrás de donde estamos ahora. Inicia la década, el país ya va sanando las heridas de la última revolución, y ya existe una nueva forma de gobernanza, un sistema político administrativo que empieza a dar muy buenos resultados. Es el modelo del Estado Benefactor, se implementan políticas que buscan promover el bienestar en la sociedad. Las garantías sociales se afianzan, la institucionalidad costarricense madura.

En el plano económico, se intenta pasar de la producción agropecuaria típica, con un modelo exportador basado en café y banano, hacia alguna forma de industrialización y de sustitución de exportaciones. Es el tiempo del Mercado Común Centroamericano. Es el momento del fortalecimiento de las instituciones autónomas. La economía del país crece, aprovecha las oportunidades, y también se consolida dentro de un modelo de desarrollo que mejora las condiciones de vida de la población.

Seguimos avanzando en nuestro recorrido, ¿me siguen? Ya son los años 70, y nuestro Estado no solo se encarga de favorecer mejores condiciones de vida para la sociedad, sino que también se vuelve el Estado Emprendedor, formando corporaciones productivas. Es un Estado dinámico que ha ido fortaleciéndose y expandiéndose, que busca ser el principal protagonista del desarrollo del país.

Perdiendo inercia, y cayendo rápidamente al abismo

Finaliza la década de los 70, y nuestro Estado ya empieza a dar señales que sus gastos crecen a un ritmo mayor que los ingresos. Costa Rica no es el único, en diferentes países de Latinoamérica se empieza a gestar lo que se llamó la Crisis Fiscal del Estado Benefactor. Se acercan los años 80, y con el cambio de década, vienen efectos externos que hacen evidente esta situación. Entre 1978 y 1981, el precio del petróleo aumenta en un 270%, lo que conduce, entre otras situaciones, a una contracción de la economía mundial. Los precios del café y del banano, principales productos de exportación, caen fuertemente, y con ellos, los ingresos del país.  Nuestra economía entra en colapso, el modelo de desarrollo, entra en crisis: Difícil momento para la administración Carazo Odio (1978-1882).

En 1977, Costa Rica tiene una deuda pública de US$833 millones, y tres años después, para 1981, Costa Rica llega a tener una deuda pública de hasta US$2.900 millones y, a nivel de balanza de pagos, se requiere cerca del 50% de las exportaciones para atender el pago de las obligaciones de la deuda.

Al final de la administración Carazo, en 1982, ya Costa Rica se encuentra en una de las peores crisis económicas de su historia: El colón pasó de cambiarse a 8,60 por dólar a casi 45. El ingreso per cápita retrocede notablemente, y para ese año, Costa Rica reporta una inflación nunca vista de 90,12%.

Recuperando el equilibrio

Viene una nueva época, la década de los 80 se caracteriza por una recuperación gradual de la economía de nuestro país.

Se inicia una época de reducir no solo el tamaño, sino también el ámbito de acción del Estado. El Gobierno de Costa Rica poseía CODESA, que era una corporación estatal empresarial que en el año 1984 tenía 16 subsidiarias y estaba asociada a unas 25 empresas más por medio de participaciones en su capital, préstamos o avales. Entre 1984 y 1994 se realiza gradualmente la venta (privatización) de dichas empresas.

Complementariamente, se inician los conocidos PAE (Programa de Ajuste Estructural). Costa Rica recibió de parte del Banco Mundial tres préstamos para la ejecución de tres programas de ajuste estructural respectivamente: El PAE I se realiza en 1985 (préstamo por US$80 millones); el PAE II se realiza en 1989 (préstamo por US$200 millones); y finalmente, el PAE III fue otorgado en 1994 (préstamo que se concretó por US$180 millones). Los préstamos para los PAE tuvieron por objetivo efectuar una reforma del Estado por medio del saneamiento financiero y la venta de activos, pero también por medio de reformas institucionales; lograr una reforma financiera dirigida a la flexibilización y liberalización de la banca estatal costarricense; y, adicionalmente, estimular una política económica de apertura que condujera a una mayor liberalización, a la eliminación de subsidios y protecciones y al estímulo de las exportaciones no-tradicionales.

Podríamos indicar que el cambio de modelo del Estado de Costa Rica se realiza entre los años 1984 y 1994, una década completa de transformación del Estado de Costa Rica.

Durante este periodo, Costa Rica se posiciona a nivel mundial como un destino turístico. Los ingresos por turismo empiezan a crecer de forma importante desde finales de los años 80, y es en 1995, el punto donde el turismo pasa a ser la principal fuente de ingresos del país. Otro hito importante para el país es en 1998 el inicio de la operación la planta de manufactura de Intel en Costa Rica, momento que marca la consolidación del país en la atracción de inversiones directas para empresas tecnológicas de manufactura. Adicionalmente, en dicha década el país se posiciona como un centro de atracción para oficinas de servicios globales de empresas transnacionales, fortaleciéndose y expandiéndose la Economía de Servicios en el país. Durante más de dos décadas, Costa Rica ha seguido atrayendo tanto oficinas como centros de producción para empresas tecnológicas y comerciales de diferentes países del mundo.

El punto de inflexión de las políticas neoliberales

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Entre marzo y abril del año 2000, se presentaron protestas populares, manifestaciones, y finalmente, bloqueos de las principales vías del país, en diferentes partes del territorio nacional. Motivo: la presentación, trámite y aprobación del conjunto de tres proyectos que abrían el mercado de las telecomunicaciones rompiendo el monopolio estatal del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y reducía la intervención del Estado en estos sectores.  Es lo que se conoció como el Combo del ICE. Esta reacción de la sociedad costarricense, marca el punto de inflexión del periodo. Las encuestas de la época muestran que cerca del 65% de la población costarricense respaldaba las protestas y apoyaba al manifestante. Los eventos y reacciones que se generaron indican el fin de las políticas neoliberales y de reducción del ámbito de operación del Estado. Adicionalmente, anuncian el principio del fin del bipartidismo imperante en las décadas anteriores.

Nuevamente hacia el desequilibrio

Veinte años de esfuerzos por controlar a nuestro glotón Estado, la historia y la experiencia no valieron de mucho, eso parece.

A partir del 2006, en la Administración Arias Sánchez (2006-2010), se inicia un nuevo periodo de incremento de los gastos del Estado. Dicha administración aumentó el presupuesto nacional en alrededor de un 9% cada año. Los aumentos no se acompañaron de un aumento en los ingresos fiscales. Al finalizar la administración Arias Sánchez, hay un déficit fiscal del 5,5 % del PIB.

Tomando en cuenta el nuevo déficit fiscal generado en la administración Arias Sánchez, se requiere que la administración Chinchilla Miranda (2010-2014) aumente los ingresos del gobierno o reduzca los gastos. En su caso, dicho gobierno buscó la aprobación de una reforma fiscal para aumentar los impuestos y dar soporte a los nuevos gastos. Sin embargo, no fue posible en este periodo la aprobación de la reforma fiscal, en parte debido, a la existencia de un congreso pluripartidista donde no se pudo llegar a un consenso. Dicha administración no subió el presupuesto de gasto, pero no logró el propósito de aprobar la reforma fiscal.

Esta condición de un déficit fiscal, no es nueva, ni es atípica. Por ejemplo, en la década de los 90, y principios del 2000, en dos ocasiones sucedió que una administración dejó un déficit fiscal, al aumentar los gastos casualmente al final de su periodo de administración, pero la siguiente logró controlar el déficit, tal como se puede observar en el Gráfico de ingresos y gastos totales del Gobierno Central de Costa Rica, para el periodo 1990 a 2006. En este se observa la tendencia o evolución cíclica, una tendencia de crecimiento del gasto al final de algunos periodos, pero compensado normalmente en el siguiente gobierno.  Sin embargo, en el periodo 2006 – 2014, el problema no fue crear un déficit fiscal en una administración, sino el efecto conjunto de crear el déficit en una administración y no corregirlo en la siguiente.

Ante la situación de que no se logró aprobar una reforma fiscal en el periodo anterior (Administración Chinchilla Miranda), queda el dilema para el próximo periodo de administración:  Bajar gastos o subir ingresos. La nueva administración Solís Ribera (2014-2018) no hace ninguna de las dos, y más bien parece que decide obviar la situación existente y genera el mayor incremento presupuestario de la década para el primer año, con un aumento del 18,7% en los gastos del gobierno para el periodo 2015. La administración Solís Rivera, en lugar de buscar solución a un problema pendiente de solución, le atizó el fuego.

En este periodo de tres administraciones, en un lapso de 12 años, 2006 – 2018, el gasto presupuestario del Gobierno Central del país se duplicó.  Adicionalmente, si en el año 2006 se gastaba cerca del 30% de los ingresos fiscales en el pago de deuda, al final de este periodo se requiere cerca de 50% para pagar el servicio de la deuda del gobierno. ¿Cuál es la solución? ¿Pedir prestado para patear el balón hacia adelante? En este gráfico se observa cómo el déficit se ha ampliado a la largo de la década 2010 – 2020. En el Gráfico de ingresos y gastos totales del Gobierno Central de Costa Rica, en porcentaje del PIB, 2006 – 2020, se observa la aparición del déficit en el 2008, y la tendencia a aumentarlo en las tres administraciones siguientes.

Un nuevo clímax del ciclo, una nueva crisis

Como un reloj bien calibrado, el tiempo quiere mostrarles a los historiadores, y a todos aquellos interesados en revisar un poco el pasado, que sabe llevar bien el ritmo. El año 2020 en Costa Rica apenas cuenta sus primeros días, cuando al otro lado del globo, una partícula minúscula, casi despreciable, pretende ser catalizador de una nueva época, un nuevo ciclo. Así es, la sociedad no cambia por discursos, por palabras, ni por ensayos, sino que cambia por acciones y situaciones. La Pandemia del Covid-19 aparece, se expande y deja su marca en el mundo. Es la nueva versión de una fuente externa de perturbación económica que llega justo cuando nuestro déficit fiscal ya se parece al del año 1980. ¡Dejavú! 

En el segundo año de la administración Alvarado Quesada (2018-2022) se aprueba, finalmente, la reforma fiscal tan esperada. Luego de casi diez años de propuestas y más propuestas. Sin embargo, para el año 2020, motivado y justificado por la crisis provocada por la pandemia, se encuentra tramitando un préstamo por US$1.750 millones con el Fondo Monetario Internacional (FMI) para financiar gasto corriente del gobierno, en su mayoría. El monto de dicho préstamo supera por mucho la suma de los tres préstamos asociados a los PAE y girados en un lapso de 10 años, para la conversión del Estado de Costa Rica entre 1985 y 1994. 

El FMI, al analizar la condición fiscal del país, evidentemente concluye que Costa Rica tendrá problemas en pagar dicho préstamo en un futuro. ¿Si el gobierno pide un préstamo para hacer frente a los gastos, tomando en cuenta su déficit, cómo va a hacer en el futuro para pagarlo? Se requieren impuestos. Y esa es la condición que indica el FMI para tramitar dicho crédito. El gobierno lo anuncia, y, en menos de una semana, la gente se organiza e inicia bloqueos de las principales vías del país. La gente grita “No más impuestos” y la palabra “tagarote” aparece fuertemente en el léxico tico, haciendo referencia al sector público que crece, no brinda los servicios requeridos, entorpece la vida cotidiana y quiere seguir engordando.

¿Punto de inflexión? Me parece a mí que sí. Si observamos la figura sobre la evolución del déficit fiscal como porcentaje del PIB desde el año 1966 al 2020 (proyección del año 2020), de El Financiero, donde se observa la similitud de lo ocurrido entre 1970 y 1980 y la evolución del déficit entre 2010 y el 2020, podemos darnos cuenta que el país alcanza este año, un déficit fiscal, en porcentaje al PIB, de la misma magnitud al de 1980.

Y qué sigue ahora

Los que vivieron la crisis de 1980 en Costa Rica, pueden tener una idea del tiempo necesario para recuperarse de una coyuntura de este tipo. Pero, como la crisis económica recién empieza, es difícil saber el desenlace.

Yo personalmente, queriendo abstraerme de la crisis, como si fuera inmune a ella, solo me pregunto: ¿Será suficiente conocer información como ésta, para que una sociedad, sus habitantes, sus líderes, la gente que vive, que siente y que camina, aprenda un poco de esto?  ¿Somos incapaces de pasar el conocimiento de una generación a otra, como para no repetir nuestros errores?

Luego de vivir la década 2010 – 2020, como un observador, como una persona algo consciente de lo que ha ido sucediendo, en un estado cercano al lector de la novela “Crónica de una muerte anunciada”, me sorprende y entristece, sobre todo, observar cómo personas educadas pueden estar incapacitadas para ver un elefante que tienen enfrente por años, probablemente por su paradigma ideológico. 

Si no aprendemos a compartir efectivamente las lecciones aprendidas a la siguiente generación, para actuar por conciencia y conocimiento, no quedará más que vivir como sociedad periodos recurrentes de aprendizaje lento según el antiguo precepto de Buda, “el dolor es vehículo de consciencia”. El sufrimiento de esta crisis económica para mi país, recién empieza, así que se aproxima una nueva lección, con lujos y detalles, de lo que sucede cuando votantes y líderes no estudian bien las lecciones de historia.  

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