El centralismo fiscal está agotado

Por: Ing. Sergio Zamora Sauma, Máster en Política Económica

La situación fiscal actual: un deterioro que no puede ignorarse

Costa Rica enfrenta un momento decisivo. El deterioro fiscal, la incapacidad del Estado para ejecutar proyectos estratégicos y la creciente presión sobre los servicios públicos revelan un modelo institucional agotado. Este artículo analiza por qué el centralismo fiscal ha llegado a su límite y cómo la descentralización puede convertirse en una vía realista para la sostenibilidad financiera y la eficacia estatal.

Nuevamente, en titulares, el problema de que nuestro país enfrenta una presión fiscal creciente. La recaudación tributaria se ha debilitado por la desaceleración económica, la erosión de la base impositiva y la proliferación de exoneraciones. En 2025, el déficit fiscal del Gobierno Central rondó el 7,5% del PIB, reflejando un modelo que ya no logra sostenerse con los mecanismos tradicionales de recaudación y control del gasto.

Este deterioro revela un fenómeno más profundo: el agotamiento del modelo fiscal centralista, que concentra decisiones, recursos y responsabilidades en el gobierno central, mientras limita la autonomía y capacidad de acción de los gobiernos locales.

Las medidas del gobierno actual: reformas tributarias y ajustes administrativos

Ante la caída de ingresos, el gobierno actual está planteando un conjunto de medidas para aumentar la recaudación y mejorar la eficiencia del cobro:

• Ampliación de la base del IVA, incluyendo la propuesta de gravar la canasta básica.
• Revisión y eliminación de exoneraciones con bajo impacto social y alto costo fiscal.
• Ajustes al impuesto sobre la renta, buscando simplificar regímenes y mejorar la progresividad.
• Fortalecimiento de la capacidad de cobro, mediante reformas al procedimiento de apremio y sanciones más severas contra el fraude fiscal.

Aunque estas medidas pueden aliviar parcialmente la presión fiscal, siguen operando dentro del mismo marco conceptual: un Estado central que intenta resolver su déficit aumentando su propia recaudación, sin modificar la arquitectura territorial del financiamiento público.

El potencial de aumento de ingresos municipales

Costa Rica posee un potencial subutilizado de generación de ingresos a nivel municipal. Los gobiernos locales administran competencias clave —gestión urbana, residuos, infraestructura vial cantonal, ordenamiento territorial— pero cuentan con una estructura de ingresos limitada y dependiente de transferencias del gobierno central.

Las municipalidades podrían incrementar su recaudación mediante:

• Actualización de catastros y avalúos.
• Modernización de sistemas de cobro.
• Ampliación de tasas y servicios municipales.
• Mejor fiscalización de patentes y construcciones.
• Instrumentos de captura de valor del suelo.

Este potencial no solo fortalecería la autonomía local, sino que permitiría redistribuir responsabilidades fiscales entre niveles de gobierno.

Para muestra un botón, el impuesto de bienes inmuebles. Algunos datos importantes:

• El porcentaje de los ingresos municipales de Costa Rica provenientes del rubro de bienes inmuebles varía, pero generalmente se encuentra en un rango del 10% al 20% del total de ingresos corrientes.
• A nivel mundial, el porcentaje de ingresos municipales provenientes de bienes inmuebles varía significativamente entre países y regiones, pero generalmente se considera un componente importante de las finanzas locales. En promedio, los ingresos por impuestos a la propiedadpueden representar entre el 9% y el 4% del Producto Interno Bruto (PIB) en países de la OCDE. Costa Rica está entre los países de la OCDE (¡y de Latinoamérica!) que tienen menor aporte de la recaudación en términos del PIB, quedando en el grupo de países donde aporte de impuestos prediales representan menos del 0.2% del PIB.

Si los municipios aumentan ingresos, el gobierno central puede reducir transferencias

En 2025, las transferencias del Gobierno Central hacia las municipalidades ascendieron a aproximadamente ₡430.000 millones, equivalentes a cerca del 0,9% del PIB y alrededor de un 12% del déficit fiscal de ese año.

Si los municipios fortalecen su recaudación y sustituyen gradualmente estas transferencias, el déficit fiscal nacional podría reducirse en aproximadamente un 10%. Este ajuste no solo reforzaría la suficiencia financiera de los gobiernos locales, sino que también aliviaría la presión estructural sobre las finanzas públicas del Estado costarricense.

Cómo se distribuye el gasto público en Costa Rica

El diseño fiscal costarricense refuerza el centralismo:

• Gobierno Central: 60–65% del presupuesto nacional
  • Educación: 22%
  • Salud: 20%
  • Infraestructura: 8–10%
• Instituciones autónomas y empresas públicas: 25–30%
• Municipalidades: cerca del 9% del presupuesto nacional

Diversos estudios señalan que los gobiernos locales deberían manejar entre 15% y 20% del presupuesto nacional para garantizar suficiencia financiera y autonomía real.

Costa Rica en la escala de descentralización internacional

La evidencia internacional confirma que Costa Rica es uno de los países más centralizados del hemisferio, tanto en lo político como en lo fiscal.

• Regional Authority Index (RAI): puntajes cercanos a cero en self-rule y shared-rule.
• OCDE: ingresos municipales menores al 0,2% del PIB.
• Comparación histórica: Costa Rica reforzó la centralización entre 1950 y 2010, junto con Cuba y Ecuador.

Después de la segunda guerra mundial, hasta países en dictadura han mantenido una tendencia a la descentralización, por efectos de mejora en eficacia y eficiencia en manejo de recursos públicos, pero Costa Rica representa uno de los cinco países excepcionales que se ha hecho más centralista en los últimos años.

El régimen municipal: avances, límites y desafíos estructurales

Desde 1949, el régimen municipal ha avanzado hacia mayor autonomía, pero enfrenta retos persistentes:

• insuficiencia fiscal,
• desigualdad territorial,
• ausencia de coordinación regional,
• rigidez normativa.

Y a esto podemos sumar, provincias que carecen de un sentido moderno de planificación territorial y que no forman una base razonable para la gestión supramunicipal (o regional) para gestión política y administrativa. Se puede decir que Costa Rica carece de esta instancia, lo que se demuestra en la persistencia de problemas que se pueden resolver mejor a través instancias regionales, tal como la gestión de residuos sólidos, para dar un ejemplo de otro tema candente en el país.

La descentralización sigue siendo un proceso incompleto.

Estructura de ingresos municipales: dependencia y limitaciones

Fuentes de ingresos municipales (promedio nacional)

• Bienes inmuebles: 35%
• Patentes comerciales: 20%
• Tasas y servicios: 15%
• Transferencias del Gobierno Central: 11%
• Otros ingresos: 5%

En 2025, las transferencias ascendieron a ₡500.000 millones, equivalentes al 11% de los ingresos municipales.

Además, los ingresos y gastos municipales no están bien integrados en las cuentas nacionales, dificultando evaluar su impacto en la eficiencia del gasto público.

Oportunidades para fortalecer la autonomía fiscal municipal

• Actualización de catastros.
• Contribuciones especiales por mejoras.
• Ampliación de base de patentes y tasas.
• Optimización de rubros menores.

Limitaciones actuales

10. Catastros desactualizados.
11. Dependencia de transferencias.
12. Capacidades técnicas desiguales.
13. Rigidez normativa.
14. Débil integración en cuentas nacionales.

Competencias que deberían o podrían transferirse a los gobiernos locales

Estudios de MIDEPLAN, Contraloría y la Ley 8801 identifican funciones que serían más eficientes a nivel municipal:

• Infraestructura vial cantonal (CONAVI).
• Gestión urbana y vivienda (INVU).
• Programas sociales focalizados (IMAS).
• Apoyo técnico y financiero (IFAM).
• Formación técnica (INA).
• Gestión ambiental y permisos de construcción (MINAE, INVU).

El paradigma centralista y el factor del miedo

Además del paradigma centralista, existe un factor emocional y político que frena la descentralización: el miedo.

Frases que escucho como:

• “Se robarán esos dineros en los municipios.”
• “El gobierno local no tiene capacidad para manejar más recursos.”

reflejan una visión que combina desconfianza, desconocimiento y falta de imaginación institucional.

Y estos miedos tiene asidero en la realidad que la descentralización no implica transferir todo de un solo, sino construir un proceso gradual:

• fortalecer capacidades,
• profesionalizar la gestión local,
• mejorar sistemas de control,
• transferir funciones de manera ordenada,
• acompañar con financiamiento adecuado.

El objetivo es ordenar el Estado, asignando funciones y recursos según el nivel que corresponde: local, regional, central.

Los países que han descentralizado no lo hicieron porque sus gobiernos locales fueran perfectos, sino porque entendieron que la eficacia y eficiencia surge de la proximidad y la responsabilidad compartida.

La urgencia de cambiar el paradigma

Costa Rica aprobó una reforma fiscal en 2018. Siete años después, los ingresos de esa reforma no se consolidaron, sino que van disminuyendo.

Esto evidencia que:

• el modelo centralista está desgastado,
• nuevas reformas fiscales no resolverán el problema estructural,
• el Estado tarda 40 a 50 años en ejecutar proyectos clave,
• la arquitectura institucional actual no permite mejorar el desempeño estatal.

La descentralización no es un riesgo: es una necesidad histórica.

La descentralización como reforma fiscal y como reforma del Estado

La descentralización permitiría:

• mejorar la eficiencia del gasto,
• aumentar la recaudación local,
• reducir transferencias del gobierno central,
• liberar al Estado Central para enfocarse en funciones estratégicas,
• romper con el paradigma político que concentra decisiones en San José.

Si los gobiernos locales fortalecen su recaudación y asumen más funciones, el aporte potencial a la reducción del déficit fiscal sería incluso mayor que el 10% derivado de la eliminación de transferencias municipales, dado que las transferencias corrientes representan cerca del 24% del gasto total y equivalen al 61% del déficit fiscal del 2025.

Costa Rica necesita una reforma territorial profunda. No solo para resolver problemas postergados, sino para construir un Estado sostenible, moderno y fiscalmente responsable. No es reforma fiscal, es cambio de paradigma, y aprovechar las manos y brazos del gobierno municipal y de instancias supramunicipales (este último, casi inexistentes la realidad político institucional de Costa rica). La descentralización aportaría tanto en la recaudación, como en la ejecución, para liberar a papá Estado Central, que quiere resolverlo todo, y no puede.

La discusión ya no es si Costa Rica debe descentralizar, sino cuándo y cómo. Persistir en el modelo centralista no solo es ineficiente: es fiscalmente insostenible. La descentralización es la reforma estructural que el país ha postergado por décadas, y hoy representa la única vía para reconstruir un Estado capaz de responder a las necesidades de su población.

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